L’ORGANITZACIÓ TERRITORIAL DE CATALUNYA, UN PROCÉS A MIG FER

photogen_cxf366.4dpj59yz3rwggw48oskkksk8w.7kd5c61yg800os4cowgcs8sow.th

 

Jaume Bosch

Llicenciat en Dret i Màster en “La ciutat: polítiques, projectes i gestió”, per la UB. Exdiputat d’ICV al Parlament de Catalunya

 

 

  1. UNA MICA D’HISTÒRIA.

L’any que ve, 2017, farà trenta anys des que es va concretar el model d’organització territorial de Catalunya que l’Estatut de 1979 havia començat a dibuixar. Sembla difícil de rebatre l’opinió generalitzada que l’actual organització territorial  hauria de ser revisada, per corregir els problemes observats al llarg d’aquest temps, per simplificar-la, per apropar-la a la realitat del país i , en definitiva, per fer-la més eficient però també més coherent amb els canvis substancials que estan  patint el municipalisme i la societat catalana en general.

El Parlament de Catalunya va aprovar l’any 1987 quatre lleis impulsades pel Govern  presidit per Jordi Pujol: la llei 5/1987 del Règim provisional de les Competències de les Diputacions Provincials, la llei 6/1987, sobre l’Organització Comarcal, la llei 7/1987, per la que s’establien actuacions públiques en la Conurbació de Barcelona, i la llei 8/1987, Municipal i de Règim Local. Feia vuit anys que s’havia aprovat l’Estatut  i CIU va promoure unes lleis basades en el seu model de país: la creació de les comarques, la supressió de la Corporació Metropolitana de Barcelona, i una regulació conservadora pel que feia a les diputacions (que es volien substituir, però que continuaven amb més recursos que mai) i la quasi simple traducció de la Llei de Bases de Règim Local estatal en forma de Llei Municipal de Catalunya.

Disset anys més tard, l’intent rigorós de reforma del model del 87, l’Informe de la Comissió Roca (1) de l’any 2.000(un grup de treball format per experts nomenats per tots els grups parlamentaris i presidit per Miquel Roca Junyent), va ser enterrat per sempre més al calaix pel Govern que l’havia encarregat: El pecat havia estat intentar promoure mesures per reduir el número de petits municipis, però aquesta polèmica va arrossegar també la resta de mesures racionalitzadores. Un  intent de reflexió anterior (1997), havia estat l’informe encarregat per la Diputació de Barcelona a un equip encapçalat per Lluís Casassas i Jordi Casassas (2); en aquest cas, no fou ni tan sols publicat per la institució que l’havia impulsat.  Així doncs, els  avenços i retrocessos del 87 han perdurat fins ara amb alguns canvis introduïts pel Govern d’esquerres l’any 2010, uns anys després de l’aprovació de l’Estatut de 2006: La creació ( o recuperació)  de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, a la llei 31/2010,  l’expressió del desig de l’organització de Catalunya en vegueries, com a superació de les províncies, a la llei 30/2010, limitada per les interpretacions restrictives del Tribunal Constitucional a l’Estatut de 2006, i la creació del Consell de Governs Locals, a la llei 12/2010.

Després de l’experiència del govern d’esquerres, el Govern, novament de CIU,  va entrar al Parlament d’un projecte de llei de Governs Locals, que va decaure amb la dissolució de la legislatura 2012-2015, mentre continuava sense aparèixer l’esperat projecte de llei d’Hisendes( o Finançament) locals, que hauria de ser el seu acompanyament ineludible, segons havia promès el Govern.

  1. EL MODEL ACTUAL.

Les lleis del 87 posaven un èmfasi especial en la creació de les comarques, dirigides per Consells Comarcals, configurats com a petits parlaments, això sí, amb una clara distorsió de la proporcionalitat a l’hora de ser escollits ( amb l’argument de que calia potenciar la força dels petits municipis). Amb algunes reformes ( com una certa correcció de la manca absoluta de proporcionalitat) els Consells Comarcals continuen existint gairebé sense canvis de fons: les tres posteriors modificacions aprovades varen donar lloc al Decret legislatiu 4/2003 que aprovava el Text refós de la llei. Més recentment s’ha creat una nova comarca: el Moianès (Llei 4/2015).

Una peça essencial del model del 87 era la dissolució de l’Entitat Municipal Metropolitana de Barcelona, que havia estat creada l’any 1974. L’any anterior, el 1986, el govern conservador britànic de Margaret Thatcher havia dissolt el Consell metropolità del Gran Londres. Per al Govern de CIU era aleshores tan important construir un poder comarcal en tot el territori com eliminar el possible contrapoder a la Generalitat que podia representar una institució que tingués competències sobre la conurbació urbana de Barcelona. És ben cert que el PSC havia intentat fer jugar  l’Entitat Metropolitana un paper que no li corresponia  ( amb excentricitats com dotar-la de bandera pròpia) però l’opció de dissoldre-la tenia objectius ben evidents. La llei 7/1987 la va substituir per dos organismes de competències i àmbits territorials diferents, l’ Entitat Metropolitana del Transport i l’Entitat Metropolitana dels Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus, coneguda com Entitat del Medi Ambient. Els municipis, com a resposta, varen acordar dins les seves competències, crear una Mancomunitat Metropolitana de Municipis. Es va estructurar així un autèntic laberint institucional , forçat per la manca d’un govern metropolità, que va intentar malviure fins l’any 2010, quan el  Parlament va aprovar el projecte de llei ,enviat pel Govern d’esquerres, de l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

L’altre element havia estat la llei de règim transitori de les diputacions provincials, en espera de poder donar llum verda a la creació de les vegueries o regions. Però el règim transitori s’ha allargat fins avui: la previsió de la llei 5/1987 de convertir Catalunya en província única, tal com havia teoritzat sempre el PSUC (3), no es va arribar mai a materialitzar; la Disposició Addicional Segona establia que, un cop constituïts els consells comarcals, en el termini màxim de tres mesos el Govern  havia de presentar al Parlament una iniciativa per portar al Congrés de Diputats la integració de les quatre províncies en una sola denominada Catalunya.  Podem especular sobre les raons per les quals els Governs de CIU no ho varen fer mai, però n’hi ha una de molt poderosa: la conversió de Catalunya en província única afectava al sistema electoral i en prescindir de les quatre circumscripcions que encara patim, convertia el sistema en autènticament proporcional fent realitat el principi d’igualtat de vot de totes les persones; un principi que avui encara no accepten alguns partits polítics catalans.

Finalment, el model municipal, sense llei d’hisendes locals, i calcat del sistema espanyol, consagrava el paper secundari dels municipis, que avui continuem patint, malgrat tothom utilitza sovint aquella fórmula de que és l’administració més propera a la ciutadania.

  1. ALGUNES IDEES PER A UNA REFORMA.

De forma simple i esquemàtica, m’atreveixo a llençar algunes idees que potser podrien ser d’utilitat per encarar el debat de la reforma del model actual:

  1. Cal un enfocament global, abandonant les reformes puntuals que s’han impulsat fins ara. Aquesta era una de les característiques positives dels estudis abans citats i és un dels dèficits principals de les reformes plantejades fins avui.
  2. S’ha de recuperar l’aspiració del municipalisme català de que els ajuntaments deixin de ser la peça oblidada i menystinguda per la resta d’administracions: la central i la de la Generalitat. Aquest hauria de ser el principi que inspirés la Llei de Governs Locals i la Llei d’Hisendes Locals, que  el Parlament hauria d’aprovar amb urgència.
  3. Els Consells comarcals haurien de perdre el seu caràcter “parlamentari” per esdevenir quelcom semblant a mancomunitats de municipis, amb una doble funció: donar suport als municipis més petits i compartir serveis, i donar veu a les reivindicacions de cada comarca a partir del Consell d’alcaldes i alcaldesses.
  4. Cal aclarir que la qüestió fonamental no és suprimir les diputacions, com plantejava el recent pacte d’investidura frustrada entre PSOE i Ciudadanos, sinó que el que és imprescindible és la supressió de l’obligatorietat de l’existència de províncies que recull la Constitució de 1978. Sense aquesta obligatorietat Catalunya es podria organitzar lliurement en regions o vegueries. Una institució supralocal potent de suport municipal continua essent necessària ( tot i que alhora ha d’implicar la revisió en profunditat del paper dels Consells Comarcals com proposava en el punt anterior). La supressió de l’obligatorietat de les províncies facilitaria també la reforma del règim electoral espanyol i l’aprovació d’una Llei Electoral catalana, per acabar amb la distorsió escandalosa  que les circumscripcions provincials suposen per a la proporcionalitat del sistema.
  5. L’actual àmbit territorial de l’Àrea Metropolitana de Barcelona avui parteix comarques a les que es superposa ( Baix Llobregat, Vallès Occidental i Maresme). Molts pensem que la solució al reconeixement del fet metropolità de Barcelona passa , quan les circumstancies legals i polítiques ho permetin, per la institucionalització de la regió o vegueria metropolitana. És a dir, caldria buscar la alternativa a l’actual model en el marc de l’organització de Catalunya en vegueries, que la Llei del 2010 ja dibuixava: Barcelona, Catalunya Central, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, Lleida, Girona, i Alt Pirineu ( amb un reconeixement específic per raons històriques per a l’Aran). La institucionalització de la regió metropolitana de Barcelona podria facilitar el reconeixement d’una altra vegueria, el Penedès, si així ho volen les seves institucions i la seva ciutadania. Alhora caldria definir el sentit de les dues escales que afecten el territori metropolità: àrea i regió. I entrar en el debat plantejat per l’alcaldessa de Barcelona,  Ada Colau, (4)  sobre  la conveniència de l’elecció directa en el  segon nivell de govern metropolità, en consonància amb les majors exigències de democràcia que planteja bona part de la ciutadania.
  6. Tota aquesta reforma es podria fer, i s’hauria de fer, sense afeblir l’administració pública i, en conseqüència, sense disminució del número dels treballadors i treballadores. Hi ha forces polítiques que quan parlen de simplificació administrativa estan pensant sospitosament en acomiadaments i en fer més petit el sector públic. Una millor organització territorial permetria guanyar en eficàcia sense disminuir els serveis públics, tenint sempre present que la gran beneficiada hauria de ser la ciutadania.

Notes:

(1)  Comissió d’experts. Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya. Govern de la Generalitat, 2000.

(2)  Lluís Casassas i Jordi Casassas ( directors). Una proposta per l’organització territorial de l’administració pública de Catalunya. Informe realitzat per encàrrec de la Diputació de Barcelona. Resum a L’organització territorial a debat. Revista Nous Horitzons, 1997.

(3)  Joan Alemany i Jordi Borja. L’organització territorial de Catalunya avui. CEUMT, núm. 25-26, 1980.

(4)  Ada Colau. La ciutat metropolitana. Conferència, Barcelona, abril 2016.

Dilluns, 20 de juny de 2016