LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE CATALUNYA, UN PROCESO A MEDIO HACER

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Jaume Bosch

Licenciado en Derecho y Master en “La ciudad: políticas, proyectos y gestión”, por la UB. Ex diputado de ICV en el Parlamento de Cataluña.

 

 

  1. UN POCO DE HISTORIA

El año que viene, 2017, hará treinta años desde que se concretó el modelo de organización territorial de Catalunya que el Estatuto de 1979 había empezado a dibujar. Parece difícil de rebatir la opinión generalizada de que la actual organización territorial debería ser revisada, para corregir los problemas observados durante este tiempo, para simplificarla, para acercarla a la realidad del país y, en definitiva, para hacerla más eficiente pero también más coherente con los cambios sustanciales que están sufriendo el municipalismo y la sociedad catalana en general.

El Parlamento de Catalunya aprobó en 1987 cuatro leyes impulsadas por el Gobierno presidido por Jordi Pujol: la ley 5/1987 del Régimen provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, la ley 6/1987, sobre la Organización Comarcal, la ley 7/1987, por la que se establecían actuaciones públicas en la Conurbación de Barcelona, y la ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local. Hacía ocho años que se había aprobado el Estatuto y CIU promovió unas leyes basadas en su modelo de país: la creación de las comarcas, la supresión de la Corporación Metropolitana de Barcelona, y una regulación conservadora en cuanto a las diputaciones (que se querían sustituir, pero que continuaban con más recursos que nunca) y la casi simple traducción de la Ley de Bases de Régimen Local estatal en forma de Ley Municipal de Catalunya.

Diecisiete años más tarde, el intento riguroso de reforma del modelo del 87, el Informe de la Comisión Roca (1) del año 2000 (un grupo de trabajo formado por expertos nombrados por todos los grupos parlamentarios y presidido por Miquel Roca Junyent), fue enterrado para siempre en el cajón por el Gobierno que la había encargado: el pecado había sido intentar promover medidas para reducir el número de pequeños municipios, pero esta polémica arrastró también el resto de medidas racionalizadoras. Un intento de reflexión anterior (1997), había sido el informe encargado por la Diputación de Barcelona a un equipo encabezado por Lluís Casassas y Jordi Casassas (2); en este caso, no fue ni siquiera publicado por la institución que la había impulsado. Así pues, los avances y retrocesos del 87 han perdurado hasta ahora con los cambios introducidos por el Gobierno de izquierdas en 2010, unos años después de la aprobación del Estatuto de 2006: La creación (o recuperación) del Área metropolitana de Barcelona, en la ley 31/2010, la expresión del deseo de la organización de Catalunya en veguerías, como superación de las provincias, a la ley 30/2010, limitada por las interpretaciones restrictivas del Tribunal Constitucional en el Estatuto de 2006, y la creación del Consejo de Gobiernos Locales, en la ley 12/2010.

Después de la experiencia del gobierno de izquierdas, el Gobierno, nuevamente de CIU, entró en el Parlamento de un proyecto de ley de Gobiernos Locales, que decayó con la disolución de la legislatura 2012-2015, mientras continuaba sin aparecer el esperado proyecto de ley de Haciendas (o Financiación) locales, que debería ser su acompañamiento ineludible, según había prometido el Gobierno.

  1. EL MODELO ACTUAL

Las leyes del 87 ponían énfasis en la creación de las comarcas, dirigidas por consejos comarcales, configurados como pequeños parlamentos, eso sí, con una clara distorsión de la proporcionalidad a la hora de ser elegidos (con el argumento de que había que potenciar la fuerza de los pequeños municipios). Con algunas reformas (como una cierta corrección de la falta absoluta de proporcionalidad), los Consejos comarcales siguen existiendo casi sin cambios de fondo: las tres posteriores modificaciones aprobadas dieron lugar al Decreto Legislativo 4/2003 que aprobaba el Texto refundido de la ley. Más recientemente se ha creado una nueva comarca: el Moianès (Ley 4/2015).

Una pieza esencial del modelo del 87 era la disolución de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, que había sido creada en 1974. El año anterior, en 1986, el gobierno conservador británico de Margaret Thatcher había disuelto el Consejo metropolitano del Gran Londres. Para el Gobierno de CIU era, en aquel momento, tan importante construir un poder comarcal en todo el territorio como eliminar el posible contrapoder a la Generalitat que podía representar una institución que tuviera competencias sobre la conurbación urbana de Barcelona. Es bien cierto que el PSC había intentado hacer jugar a la Entidad Metropolitana un papel que no le correspondía (con excentricidades como dotarla de bandera propia) pero la opción de disolverla tenía objetivos evidentes. La ley 7/1987 la sustituyó por dos organismos de competencias y ámbitos territoriales diferentes, la Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos, conocida como Entidad del Medio Ambiente. Los municipios, como respuesta, acordaron dentro de sus competencias, crear una Mancomunidad Metropolitana de Municipios. Se estructuró así un auténtico laberinto institucional, forzado por la falta de un gobierno metropolitano, que intentó malvivir hasta el año 2010, cuando el Parlamento aprobó el proyecto de ley, enviado por el Gobierno de izquierdas, del Área metropolitana de Barcelona.

El otro elemento había sido la ley de régimen transitorio de las diputaciones provinciales, en espera de poder dar luz verde a la creación de las veguerías o regiones. Pero el régimen transitorio se ha alargado hasta hoy: la previsión de la ley 5/1987 de convertir Catalunya en provincia única, tal como había teorizado siempre el PSUC (3), no llegó nunca a materializarse; la Disposición Adicional Segunda establecía que, una vez constituidos los consejos comarcales, en el plazo máximo de tres meses el Gobierno debía presentar en el  Parlamento una iniciativa para llevar al Congreso de Diputados la integración de las cuatro provincias en una sola denominada Cataluña. Podemos especular sobre las razones por las que los Gobiernos de CiU no lo hicieron nunca, pero hay una muy poderosa: la conversión de Cataluña en provincia única afectaba al sistema electoral y al prescindir de las cuatro circunscripciones que aún padecemos, convertía el sistema en auténticamente proporcional haciendo realidad el principio de igualdad de voto de todas las personas; un principio que todavía hoy no aceptan algunos partidos políticos catalanes.

Finalmente, el modelo municipal, sin ley de haciendas locales, y calcado del sistema español, consagraba el papel secundario de los municipios, que hoy seguimos sufriendo, a pesar de que todo el mundo utiliza a menudo aquella fórmula de que es la administración más cercana a la ciudadanía.

  1. ALGUNAS IDEAS PARA UNA REFORMA

De forma simple y esquemática, me atrevo a formular algunas ideas que quizás podrían ser de utilidad para encarar el debate de la reforma del modelo actual:

Es necesario un enfoque global, abandonando las reformas puntuales que se han impulsado hasta ahora. Esta era una de las características positivas de los estudios antes citados y es uno de los déficits principales de las reformas planteadas hasta la fecha.

a) Es necesario un enfoque global, abandonando las reformas puntuales que se han impulsado hasta ahora. Esta era una de las características positivas de los estudios antes citados y es uno de los déficits principales de las reformas planteadas hasta la fecha.

b) Hay que recuperar la aspiración del municipalismo catalán de que los ayuntamientos dejen de ser la pieza olvidada y menospreciada por el resto de administraciones: la central y la de la Generalitat. Este debería ser el principio que inspirara la Ley de Gobiernos Locales y la Ley de Haciendas Locales, que el Parlamento debería aprobar con urgencia.

c) Los Consejos comarcales deberían perder su carácter “parlamentario” para convertirse en algo parecido a las mancomunidades de municipios, con una doble función: apoyar a los municipios más pequeños y compartir servicios, y dar voz a las reivindicaciones de cada comarca a partir del Consejo de alcaldes.

d) Hay que aclarar que la cuestión fundamental no es suprimir las diputaciones, como planteaba el reciente pacto de investidura frustrada entre PSOE y Ciudadanos, sino que lo que es imprescindible es la supresión de la obligatoriedad de la existencia de provincias que recoge la Constitución de 1978. Sin esta obligatoriedad Catalunya se podría organizar libremente en regiones o veguerías. Una institución supralocal potente de apoyo municipal sigue siendo necesaria (aunque al mismo tiempo debe implicar la revisión en profundidad del papel de los consejos comarcales como proponía en el punto anterior). La supresión de la obligatoriedad de las provincias facilitaría también la reforma del régimen electoral español y la aprobación de una Ley Electoral catalana, para acabar con la distorsión escandalosa que las circunscripciones provinciales suponen para la proporcionalidad del sistema.

e) El actual ámbito territorial del Área Metropolitana de Barcelona hoy parte comarcas en las que se superpone (Baix Llobregat, Vallès Occidental y Maresme). Muchos pensamos que la solución al reconocimiento del hecho metropolitano de Barcelona pasa, cuando las circunstancias legales y políticas lo permitan, por la institucionalización de la región o veguería metropolitana. Es decir, habría que buscar la alternativa al actual modelo en el marco de la organización de Catalunya en veguerías, que la Ley de 2010 ya dibujaba: Barcelona, Catalunya Central, Camp de Tarragona, Terres de l’Ebre, LLeida, Girona, y Alt Pirineu (con un reconocimiento específico por razones históricas para el Aran). La institucionalización de la región metropolitana de Barcelona podría facilitar el reconocimiento de otra veguería, el Penedès, si así lo quieren sus instituciones y su ciudadanía. Asimismo habría que definir el sentido de las dos escalas que afectan al territorio metropolitano: área y región. Y entrar en el debate planteado por la alcaldesa de Barcelona, Ada Colau, (4) sobre la conveniencia de la elección directa en el segundo nivel de gobierno metropolitano, en consonancia con las mayores exigencias de democracia que plantea buena parte de la ciudadanía .

f) Toda esta reforma se podría hacer, y se debería hacer, sin debilitar la administración pública y, en consecuencia, sin disminución del número de los trabajadores y trabajadoras. Hay fuerzas políticas que cuando hablan de simplificación administrativa están pensando sospechosamente en despidos y en hacer más pequeño el sector público. Una mejor organización territorial permitiría ganar en eficacia sin disminuir los servicios públicos, teniendo siempre presente que la gran beneficiada debería ser la ciudadanía.

Notas:

  1. Comisión de expertos. Informe sobre la revisión del modelo de organización territorial de Catalunya. Govern de la Generalitt, 2000.
  2. Lluís Casassas y Jordi Casassas (directores). Una propuesta para la organización territorial de la administración pública de Catalunya. Informe realizado por encargo de la Diputación de Barcelona. Resumen a La organización territorial a debate. Revista Nous Horitzons, 1997.
  3. Joan Alemany y Jordi Borja. La organización territorial de Catalunya hoy. CEUMT, núm. 25-26, 1980.
  4.  Ada Colau. La ciudad metropolitana. Conferencia, Barcelona, abril 2016.
Lunes, 20 de junio de 2016