Canvis quantitatius i qualitatius en els Estats del Benestar. Retallades i canvi de paradigma? El cas d’Espanya (1995-2012)

theater-568051_640

 

José Adelantado

Grup de recerca GEPS (Globalització, Educació i Política Social). Departament de Sociologia (UAB)

 

 

Introducció

Les retallades en els drets socials (pensions, ocupació i atur, sanitat, educació, serveis socials) que estan tenint lloc a Espanya des de l’estiu de 2010, no són una novetat; des de mitjans dels anys 90 del segle XX als Estats del Benestar (a partir d’ara, EB) de la UE-15 hi ha hagut més contracció que expansió; fins i tot a Espanya, després de l’enfortiment de l’EB des de la transició democràtica, es constata que en els últims quinze anys, tot i el creixement de la despesa en protecció social i dels ingressos Mitjans Equivalents; la riquesa s’ha repartit pitjor i que, per tant, ha augmentat la desigualtat en la distribució de rendes i el risc de pobresa.

El desmantellament de l’Estat del Benestar a Espanya

Des de mitjans dels 90 ‘s els especialistes parlaven d’un possible desmantellament i sobre les estratègies de remercantilització, contenció de costos, o recalibració, que haurien emprès els EB per adaptar les velles estructures de protecció als nous riscos socials. Mentre uns estudis sustentaven la supervivència, altres constataven la contracció (retrenchment). L’evidència de les retallades va ser en augment, però no es tractava simplement de menys del mateix. Molts autors des de principis dels 2000 s s’han interessat pel canvi de direcció que haurien pres els EB; s’interroguen sobre la interpretació que es fa del context per definir els problemes a resoldre, sobre els valors i objectius que es persegueixen, i sobre els diferents instruments, mitjans i tècniques que s’utilitzen per a la gestió i provisió del benestar. A Espanya, durant els últims quinze anys s’ha combinat una reducció de la intensitat protectora de l’EB, amb un canvi qualitatiu en l’orientació de les polítiques socials cap a la remercantilització de les condicions de vida, amb tímides mesures d’activació. Els arguments presentats es poden resumir en tres eixos: la naturalesa dels problemes amb els canvis de context; el canvi d’objectius, valors i discursos, amb els diagnòstics realitzats; i els canvis d’instruments mitjans i tècniques, amb els continguts i dinàmiques de les reformes.

Canvis de context

També a mitjans dels 90 ‘s culminaria l’expansió de l’EB espanyol i encara amb governs del PSOE començarien les contrareformes. Les variables socioeconòmiques mostren que, tot i el creixement nominal del producte interior brut, dels ingressos mitjans i de la despesa en protecció social; en termes reals s’ha produït una reducció de les rendes per treball i transferències; el creixement de l’ocupació ha fet que augmenti la riquesa, però no ha millorat la seva redistribució. En aquest període la desigualtat d’ingressos i el risc de pobresa han tendit a augmentar. Les reformes en el sistema contributiu (pensions, baixes laborals i atur) han endurit l’accés. En les successives reformes cap a la flexibilització del mercat de treball s’han reduït drets laborals, i en l’última (2012), s’ha dut a terme un sever cop al poder sindical. El creixement econòmic s’ha combinat amb una reducció dels impostos directes (beneficis empresarials, grans fortunes, rendes altes del treball) i en un augment dels indirectes (IVA, Impostos especials, taxes). La incorporació d’Espanya a la Comunitat Europea el 1986 i la signatura del Pacte d’Estabilitat i Creixement el 1992 per accedir a l’euro, va comportar l’adopció de nous discursos i nous compromisos. Amb la primera onada de reformes, es va instal·lar una tendència que diferenciava el grau de protecció social segons la inserció en el mercat de treball. La Seguretat Social contributiva només seria per als insiders, i per als altres, programes assistencials amb accés filtrat mitjançant la tècnica de comprovació de mitjans (means testing). Però al mateix temps que es restringeix la protecció contributiva només per als insiders, també perd intensitat. A més, a causa de l’infrafinançament dels serveis públics d’educació i sanitat, la qualitat d’aquests decreix i segments de renda mitjana-alta són atrets pel mercat que els permet privatitzar el seu benestar.

Primera onada de reformes a Espanya (des de principis a finals dels 90 ‘s)

Context

Diagnòstic

Contingut i dinàmica de les reformes

Conseqüències

 -Recessió econòmica a principis dels 90-Persistència de dèficits públics i l’atur-Pressions globalitzadores (Maastricht) Mercat Únic i criteris de convergència per a l’euro (1992)-Creixement vertiginós de la immigració extracomunitària  -Els mercats de treball són massa rígids-La despesa en contribucions socials és massa alt-Cal limitar la despesa social per salvar el sistema  -Les reformes han de ser negociades-Increment de la contribució a la SS (Pacte de Toledo 1996)– Implementació de nous programes assistencials a la perifèria dels sistemes de protecció (Pla d’ocupació rural a la SS i rendes mínimes d’inserció a les CCAA) (Trets liberals)  -Els impostos generals financen les prestacions no contributives, especialment sanitat (1986) i educació (1985 i 1990) (Trets socialdemòcrates)-Europeització de les polítiques socials

-Desenvolupament de l’assegurament privat en les pensions (1987 i 1995)

-Flexibilització del mercat de treball (reforma de 1994)

-Mobilitzacions contra les reformes (vagues generals 1988, 1992, 1994)

-Reducció de les prestacions per atur

 -Tendència cap a la dualització del benestar. SS per insiders (treballadors amb ocupació fixa a jornada completa) i assistència per outsiders (treballadors amb ocupacions eventuals i jornades a temps parcial)Introducció de la comprovació de mitjans en les prestacions assistencials-Tendències privatitzadores i cap al tercer sector-Enorme pressió cap als serveis socials derivada de l’exclusió social (abans pobresa)
Font:  Elaboració pròpia a partir de: Moreno,  2009; Palier, 2010 i Guillén  & León, 2011

Sobre el diagnòstic i canvi d’objectius

Al llarg d’aquest període s’ha pogut comprovar la reducció de la protecció contributiva i com a conseqüència una major pressió cap a la protecció assistencial. En aquesta dècada es propaguen a Europa noves idees sobre els EB; a la cimera de Lisboa de 2000 la Unió Europea reforça el seu paper com a think tank. Les polítiques de tipus workfare, que s’havien estès als països anglosaxons amb bons resultats, es van reformular en el continent com polítiques actives. L’ocupació significa que per a les persones en recerca o manteniment de l’ocupació, el fet de posseir competències dinàmiques i actualitzades, i donar compte d’un comportament adequat, voluntariós i orientat en el sentit de les demandes que efectua el mercat de treball, és clau per a la integració. Així, l’ocupació s’obre pas com a objectiu de la política social mentre que les ajudes assistencials es vinculen més a la inserció laboral i a la responsabilitat individual. S’estableixen contractes amb contrapartides que cal justificar per mantenir la subvenció. Aquest canvi d’objectius, valors i discursos, es concreta en l’EB espanyol mitjançant un canvi simultani de reducció de la intensitat protectora (com s’ha vist) i el desenvolupament de polítiques assistencials. A la fi dels 80 ‘s es desenvolupen i generalitzen a tot Europa i a Espanya (a partir de les Comunitats Autònomes) les Rendes Mínimes d’Inserció (RMI), difonent el dret a la inserció pel qual havia de vetllar l’EB. Per a molts analistes les RMI constituïen un tancament de l’EB Protector (EBP), però en realitat van ser el principi de la posada en marxa de les Polítiques Actives (PAs) i el canvi de rumb cap als EB Inversors (EBI). Progressivament, les RMI s’han anat vinculant a les PAs accentuant el vincle entre renda i formació ocupacional. Així mateix, s’han desenvolupat diferents modalitats d’ocupació protegida i van ampliar el seu radi d’acció amb la Renda Activa d’Inserció (2006).

Segona onada de reformes a Espanya (des de finals de los 90’s al 2008)

Context

Diagnòstic

Contingut i dinàmica de les reformes

Conseqüències

 -Reducció del dèficit públic però les reformes anteriors no han resolt la desocupació-Canvis Sociodemogràfics (envelliment de la població, famílies monoparentals …)-Nous riscos socials-Propagació d’un nou paradigma de política social (l’EB Protector al EB Inversor)  -Els sistemes de benestar són parcialment la causa de la crisi; necessiten una profunda adaptació al nou context econòmic i social-Les elevades contribucions danyen la competitivitat i provoquen atur-L’excés de regulació pública i els impostos elevats sobre els beneficis empresarials perjudiquen la inversió-La dependència de l’estat promou passivitat  -Manteniment del diàleg social, però amb canvi progressiu en la correlació de forces: debilitament dels sindicats i enfortiment del poder empresarial-Paradigma d’intervenció basat en la provisió d’activació-Més flexibilització mercat de treball (reforma 2002)-Vaga general 2002– Desenvolupament de la provisió privada de la salut (Llei 15/97) i educació superior

-Desenvolupament Polítiques de care (Llei d’atenció a la dependència 2006) i de conciliació de gèneres (2007)

-Bonificacions en les cotitzacions socials per contractació d’ocupació

-Reducció del tipus marginal màxim de l’IRPF (2007)

-Supressió de l’Impost sobre el patrimoni (2008)

-Ampliació de la protecció assistencial de la SS (Renda activa d’inserció, 2006)

-Canvis en la manera d’accés als recursos (de les contribucions a la comprovació de mitjans)

-Nova gestió pública

-Territorialització i descentralització

  Consolidació de les tendències dualitzadores en el mercat de treball, en la protecció social (contributiva + privada versus assistencial) i en la societat (insiders/outsiders)-Canvi d’objectiu de la SS del manteniment d’ingressos a l’activació-L’enfocament normatiu de la política social passa a ser l’ocupabilitat preventiva-Èmfasi a les obligacions i la responsabilitat individual. – Contractualització-Meritocràcia. A cadascú segons la seva capacitat i esforç

-Individualització del risc

-Major reconeixement (llibertats individuals, gènere, sexualitats, etnicitat) però menor redistribució i escàs reconeixement

-Remercantilització per uns (insiders), privatització del benestar per a altres (pensions, sanitat, educació), i assistència per als altres (outsiders, sobretot dones)

Font:  Ídem anterior

 

Sobre les reformes i el canvi d’instruments, mitjans i tècniques

Una tercera línia té a veure amb el canvi dels EBP (Estats de benestar protectors) als EBI (Estats de benestar inversors) i està relacionada amb els processos de descentralització i desmonopolització de l’estat en la prestació de recursos per al benestar d’una banda, i els canvis en el finançament i les condicions d’accés per una altra. La reducció del sector públic ha tingut el seu contrapunt en l’expansió del sector privat, tant el mercantil amb ànim de lucre, com la iniciativa social (Lleis sobre voluntariat, ONG, tercer sector), que va venir a ocupar espais no rendibles i no atesos per la iniciativa pública. En aquest període, malgrat el creixement de la riquesa i de l’ocupació, es produeix una remercantilització de les condicions de vida que afecta més als que estan més allunyats del mercat de treball. Les conseqüències de les reformes des que explota la bombolla immobiliària el 2008 fins ara, no només ha portat l’eliminació de la cara més amable del futur que presentaven les polítiques actives, sinó que també ha endurit els seus aspectes més ombrívols. S’ha enfortit la comprovació de mitjans per controlar el suposat frau dels outsiders, s’han reduït els drets laborals, sindicals, a l’educació i a la sanitat. Han augmentat els impostos indirectes i s’ha estès el finançament a través de taxes i copagaments (sanitat, justícia, dependència, formació professional, matrícules universitàries). El EB espanyol, ha deixat d’ostentar el ja de per si escàs control monopolista dels recursos socials i no ha estat capaç d’aconseguir una àmplia estatalització i universalització de serveis. L’expansió del sector privat amb ànim de lucre s’ha produït en els àmbits rendibles de la protecció social, que ha deixat de ser un simple cost de la reproducció de la força de treball; especialment en les pensions, la sanitat, l’atenció a la dependència i, en menor mesura, en l’educació. Al seu torn, els dèficits d’inclusió de les polítiques públiques tradicionals dels serveis socials, han obert un espai per a ser oferts de forma més econòmica pel tercer sector i l’economia social, el que pot afectar les condicions laborals dels voluntaris-treballadors i als drets de la població. Pel que fa al finançament, s’ha comprovat la tendència cap a una reducció dels impostos directes i un augment dels indirectes, al costat d’una redistribució regressiva de la riquesa. Paral·lelament, s’ha estès l’aportació mitjançant copagaments i taxes, i simultàniament s’han modificat les condicions de categoria, circumstància i conducta per accedir a les prestacions. Les condicions de conducta s’han fet més explícites. Al costat dels drets han pres protagonisme els deures (justificar que s’està buscant feina activament); i també s’ha estès la signatura de contractes (per cobrar una RMI, per exemple) que vinculen al receptor amb obligacions a satisfer de forma individualitzada.

Tercera onada de reformes a Espanya (de 2008 fins al 2012)

Context

Diagnòstic

Contingut i dinàmica de les reformes

Conseqüències

Explosió de la bombolla immobiliària-Ràpida caiguda d’ingressos (en contribucions i impostos directes)-Ràpid augment de despeses (per desocupació i ajudes a la banca)-Desbordament del dèficit públic i del deute (sobretot d’origen privat)-Ràpida expansió de la desocupació Per complir els objectius de dèficit compromesos amb la UE, cal retallar despeses-El dret laboral i el poder dels sindicats perjudica la creació d’ocupació-La democràcia i la sobirania nacional obstaculitzen els canvis estructurals-L’estat del benestar és insostenible, cal reduir per mantenir-Els treballadors del sector públic (i altres insiders) estan excessivament protegits Reducció fiscal de cinc punts en l’impost de societats, pimes i autònoms (2009)-Reducció salarial dels empleats públics (2010)-Vaga general per la reforma laboral del PSOE (set 2010)-Congelació de les pensions contributives (2010)-Acord govern (PSOE) i sindicats per a la reforma de les pensions (febrer 2011)-Augment de l’IVA i dels impostos sobre la renda dels assalariats (PP nov. 2011)

-Reforma laboral (2011 i 2012). Acomiadament més barat. Descentralització de la negociació col·lectiva

-Vaga general per la reforma laboral del PP (març 2012)

-Imposició de decisions (reforma constitucional sobre estabilitat financera sense referèndum)

-Menyspreament dels sindicats com a interlocutors legítims

-Congelació desenvolupament Llei d’atenció a la dependència

-Retallades setmanals en educació i sanitat (març-abril 2012)

Reducció general del volum d’ocupació i dels drets laborals (per insiders i outsiders)-Debilitament de la protecció contributiva per als insiders-Enfortiment de la comprovació de mitjans per controlar el frau dels outsiders-Extensió del finançament a través de taxes i copagaments (sanitat, justícia, dependència, matrícules universitàries …)-Les empreses de les grans corporacions només paguen al fisc un tipus mitjà efectiu de l’11,6%-Increment de les privatitzacions (sanitat)

-Debilitament del poder sindical

-Debilitament de la qualitat de la democràcia representativa

Font:  Ídem anterior

 

També han anat apareixent, d’una banda, noves desigualtats vinculades a una concepció poc integradora d’algunes polítiques clàssiques del EBP. Per exemple, la reducció selectiva dels nivells de prestacions contributives combinada amb estratègies de desplaçament d’un bon nombre de persones cap a subsidis assistencials. O bé les importants xifres de no graduació en el sistema educatiu reglat, amb un nítid biaix de classe social. S’ha anat consolidant, d’una altra banda, el caràcter poc inclusiu de certs mercats de benestar amb una presència pública molt feble; per exemple, els mercats de sòl i d’habitatge. Fet que provoca grans dificultats d’accés i el manteniment de pautes de segregació social en el territori. Finalment, els serveis socials han operat majoritàriament des de concepcions selectives, no universals, reactives i de tall assistencial. Això ha provocat importants dèficits de cobertura pública de necessitats d’atenció personal, la resolució de les quals es desplaça al mercat en les capes de rendes altes, o s’internalitza en un àmbit familiar sobrecarregat -amb enormes impactes per a les dones- en la resta de la societat.

Bibliografia

 -Adelantado, J y Calderón, E (2005) “Globalización y estados del bienestar: ¿respuestas semejantes a problemas parecidos?. Cuadernos de Relaciones Laborales. Vol. 23 núm. 2. Págs. 15-44

-Guillén, Ana Marta and León, Margarita (ed) (2011): The Spanish Welfare State in European Context. Farham: Ashgate

-Moreno, Luis (ed) (2009) Reformas de las Políticas del Bienestar en España. Madrid: Siglo XXI

-Palier, Bruno (ed) (2010) A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press