La normativa de estabilidad presupuestaria. Incidencia sobre las políticas presupuestarias de las administraciones públicas españolas

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Ramon Auset

Economista y miembro de la Sección sindical de CCOO del Departamento de Economía de la Generalitat de Catalunya

 

 

 

1. La ley de 2001

La primera ley de estabilidad presupuestaria española fue la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. En su exposición de motivos se decía que el proceso de consolidación fiscal había sido una de las claves de la política económica que había hecho posible el acceso de España a la Unión Económica y Monetaria en 1999 y que había dado lugar a un importante cambio estructural en el comportamiento de la economía española, donde se estaba combinando un ritmo elevado de producción y la creación de empleo con estabilidad económica. También se decía que la experiencia observada en los años ochenta en algunos países de la OCDE, donde la aplicación de programas estrictos de consolidación fiscal había tenido efectos expansivos sobre el crecimiento económico, ponía de manifiesto que era posible la coexistencia de un crecimiento económico robusto durante periodos de consolidación fiscal. Los mecanismos que permitían explicar este hecho eran los costes más pequeños del crédito, los efectos riqueza favorables al consumo y la generación de expectativas de reducción de impuestos futuros y de una estabilidad mayor. Se decía también que el artículo 4.3 del Tratado de la Comunidad Europea contenía expresamente una referencia a los principios de «precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas» como principios rectores de las acciones de los Estados miembros para alcanzar los fines enunciados en el mismo tratado y, en particular, la de conseguir un crecimiento sostenible y no inflacionista y un alto nivel de empleo. En esta línea, el Pacto de estabilidad y crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997 limitaba la utilización del déficit público como instrumento de política económica de la Unión Económica y Monetaria. En virtud del Pacto mencionado, los estados miembros de la Unión se comprometían a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de modo que, cuando los estabilizadores automáticos actuaran, el déficit se mantuviera siempre por debajo del 3 por 100. Los estados también se comprometían a presentar anualmente programas de estabilidad o convergencia que debían recoger las medidas necesarias para alcanzar este objetivo. El incumplimiento de este objetivo produciría efectos negativos sobre los tipos de interés, la inflación y, en última instancia, el empleo.

El modelo macroeconómico que había detrás de estas normas y acuerdos era claro. Se limitaba la utilización del déficit público como instrumento de política económica por los supuestos efectos negativos sobre los tipos de interés y la inflación y no se tenía en cuenta que estos efectos se producían cuando se abusaba de la generación de déficit pero que esta política podría ser necesaria, con limitaciones, en situaciones de recesión. Cuando se aprobaron estas normas nos encontrábamos en una situación de crecimiento económico. Se renunciaba a la utilización de la política presupuestaria con un carácter anticíclico. El margen que se dejaba del 3% por el efecto de los estabilizadores automáticos (la reducción de los impuestos sobre la renta y el aumento del subsidio de desempleo y otras prestaciones sociales) era claramente insuficiente en épocas de profunda recesión, como se puso de manifiesto unos años más tarde.

Por otra parte, la necesidad de la coordinación entre la Hacienda Pública del Estado y la de las administraciones autonómicas y locales para cumplir con estos objetivos permite a la administración central limitar la autonomía de estas administraciones si los instrumentos de coordinación no se han definido de forma correcta.

2.La ley de 2006 y el texto refundido de 2007

El cambio de signo político en el gobierno español, el gobierno del PSOE después de dos legislaturas con un gobierno del PP, posibilitó la aprobación de la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria. La ley de 2006 modificaba parcialmente la ley de 2001. Posteriormente se aprobó un texto refundido de las dos normas mediante el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.

La voluntad de recuperar el carácter anticíclico de la política presupuestaria se ponía de manifiesto en la exposición de motivos de la ley de 2006. Se decía que la normativa vigente hasta entonces había aplicado el principio de estabilidad con rigidez, independientemente de la situación económica, de modo que no sólo se perdía capacidad para combatir el ciclo, sino que incluso se podían llevar a cabo políticas de carácter procíclico. También se decía que, si bien el equilibrio en las cuentas públicas es un elemento esencial de una política económica sostenible en el tiempo, había que instrumentarlo, adaptándolo a la situación cíclica de la economía para suavizar sus oscilaciones. Para ello se exigía un superávit en las situaciones en que la economía crecía por encima de su potencial, que iba a utilizarse para compensar los déficits cuando la economía estaba en la situación contraria. En definitiva, se trataba de adaptar la política presupuestaria al ciclo económico con el fin de suavizarlo.

Sin embargo, a pesar de los cambios que se introdujeron, no se cuestionaban los elementos básicos del modelo macroeconómico antes comentado. En un contexto económico que empezaba a ser diferente, se cuestionaba el carácter procíclico de la ley de 2001 y, en teoría, se quería recuperar el carácter anticíclico de la política presupuestaria y exigir el equilibrio a lo largo del ciclo y no año a año. Pero se mantenían algunas rigideces de los mecanismos de la ley anterior en relación con las reglas fiscales, especialmente en cuanto al control de las políticas presupuestarias de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales, a pesar de que en teoría se quería mejorar el respeto por la autonomía financiera de estas administraciones, introduciendo nuevos mecanismos de coordinación.

3.La reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011

La reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011, supuso un reforzamiento significativo de las políticas de estabilidad. En la exposición de motivos de la reforma se dice que la estabilidad presupuestaria ha sido un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que permitió acceder a la Unión Económica y Monetaria. Se dice igualmente que el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo ha tenido como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, ha dado confianza sobre la estabilidad económica de esta zona y ha garantizado una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados miembros. Por último, también se dice que la situación económica y financiera del momento, marcada por una profunda y prolongada crisis, reforzaba la conveniencia de llevar el principio de estabilidad presupuestaria en la Constitución, con el objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía a medio y largo plazo.

La nueva redacción del artículo 135 de la Constitución introduce en esta norma el principio de estabilidad presupuestaria y limita, de este modo, las posibilidades de realizar una política presupuestaria de carácter anticíclico. Se establecen limitaciones tanto en cuanto al déficit como la deuda.

En relación con el déficit, se establece que el Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea. Una ley orgánica fijará el déficit máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

Respecto a la deuda, se establece que el volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación con el producto interior bruto no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones públicas han de entenderse siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago tendrá prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

La ley orgánica prevista para desarrollar los principios que se introducen en este artículo que, de acuerdo con la disposición adicional de esta norma, se tenía que aprobar antes del 30 de junio de 2012, se terminó aprobando el 27 de abril de 2012.

4.La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

4.1. Novedades principales

La Ley regula de nuevo el principio de estabilidad presupuestaria, previsto en la normativa anterior, e introduce las nuevas previsiones de la regla de gasto, el límite de la deuda y el límite de gasto no financiero, que requieren desarrollo reglamentario para la su implantación efectiva.

Se prevé también que los planes económicos y financieros que deban aprobar las administraciones públicas por haber incumplido estas reglas fiscales deben prever el cumplimiento de estos objetivos en el plazo de un año, en vez de los tres años que preveía la regulación anterior. Por lo tanto, el cumplimiento se debe producir en el ejercicio siguiente a aquél en que se ponga de manifiesto el incumplimiento. La Ley prevé en general un reforzamiento de las medidas de control del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

4.2. El objetivo de estabilidad presupuestaria

En el artículo 11 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, se establece que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y otras actuaciones que afecten los gastos o ingresos de las administraciones públicas y otras entidades que forman parte del sector público debe someterse al principio de estabilidad presupuestaria.

Las corporaciones locales deben mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.

Excepcionalmente, el Estado y las comunidades autónomas pueden incurrir en déficit estructural definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales, en las situaciones de recesión económica grave y otras circunstancias excepcionales previstas en la Ley. Las situaciones excepcionales de déficit estructural ni los planes de reequilibrio para corregirlas no son aplicables, por tanto, a las corporaciones locales, que deben mantener en cualquier situación, como hemos dicho antes, una posición de equilibrio o superávit presupuestario.

La Ley, por tanto, establece una regulación especial para el sector público local dado que los entes locales no tienen funciones de estabilización anticíclica pero, en cambio, les exige el cumplimiento de objetivos macroeconómicos que se trasladan de forma lineal a las administraciones locales sin tener en cuenta las especificidades del sector.
Este hecho es especialmente evidente en la definición del objetivo de estabilidad presupuestaria a partir del concepto de capacidad o necesidad de financiación del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales (SEC 2010) y la exigencia del cumplimiento de este objetivo a cada ente local considerado de forma individual. El principio de estabilidad presupuestaria a que hace referencia el pacto de estabilidad y crecimiento europeo requiere el equilibrio entre ingresos y gastos de las administraciones públicas a lo largo del ciclo, pero es evidente que está concebido para el conjunto del sector público y no tiene sentido aplicarlo de forma individual a cada uno de los numerosos agentes que integran el sector público local y exigir su cumplimiento en el ciclo anual del presupuesto. A una escala reducida, la discontinuidad de los procesos inversores a lo largo del tiempo hace imposible que se pueda reproducir el modelo macro de forma simétrica sin más especificaciones. En cierta medida, esta problemática, motivada por la menor dimensión, también puede ser aplicada a las comunidades autónomas.

De acuerdo con el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, el Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015 fijó los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las administraciones públicas y de cada uno de los subsectores para el período 2016-2018 y el límite de gasto no financiero del presupuesto del Estado para 2016. Posteriormente, el Congreso y el Senado aprobaron los objetivos propuestos por el Gobierno. Los objetivos fijados son los siguientes:

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4.3. El objetivo de deuda pública

En el artículo 13 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, relativo a la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera, se establece que el volumen de deuda pública, definido de acuerdo con el Protocolo sobre procedimiento de déficit excesivo, del conjunto de administraciones públicas no puede superar el 60% del producto interior bruto español expresado en términos nominales, o lo que establezca la normativa europea.

Este límite se distribuirá de acuerdo con los porcentajes siguientes, expresados en términos nominales del producto interior bruto español: 44% para la administración central, 13% para el conjunto de las comunidades autónomas y 3% para el conjunto de las corporaciones locales. De acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley, estos límites se deben cumplir el ejercicio de 2020.

Esta distribución, que la Ley no justifica, no responde al peso relativo de cada subsector del sector de las administraciones públicas en el conjunto del gasto público global sino que parece obedecer a los niveles de deuda históricos. Este criterio beneficia a la administración central ya que, en el caso de la administración local, que ha mantenido en los últimos años aproximadamente una participación de un 12% en el conjunto del gasto público global, le correspondería un 7% si repartieran el 60% en función del peso relativo del gasto de cada subsector. Para las comunidades autónomas, en vez de un 13%, se podrían situar aproximadamente sobre un 20%, si aplicáramos los mismos criterios.
La Ley no prevé un criterio de aplicación a la entidad local individual del objetivo sectorial. Para la entidad local individual, mientras no haya ningún cambio normativo, es aplicable únicamente la restricción de deuda del 110% sobre ingresos corrientes liquidados prevista en la Ley de haciendas locales y en las disposiciones de las leyes de presupuestos generales del estado. Para los entes locales tiene más sentido la aplicación del objetivo de deuda que no el objetivo de estabilidad presupuestaria. Sin embargo, sería conveniente mantener la situación prevista en la normativa actual, con un objetivo sectorial en porcentaje sobre el producto interior bruto y un objetivo individual en porcentaje sobre ingresos corrientes liquidados. En función de la evolución de la deuda del conjunto del sector público local se podrían efectuar ajustes en el nivel de deuda sobre ingresos corrientes establecido en las leyes de presupuestos generales del Estado.

4.4. La regla del gasto

En el artículo 12 de la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, se establece que la variación del gasto computable de la administración central, de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales no puede superar la tasa de referencia de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo de la economía española. En el acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2015 se establece que esta tasa es de un 1,8% en 2016, de un 2,2% en 2017 y de un 2,6% en 2018.

Se entiende por gasto computable los usos no financieros definidos en términos del sistema europeo de cuentas nacionales y regionales, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras administraciones públicas y las transferencias a las comunidades autónomas y a las corporaciones locales vinculadas a los sistemas de financiación.

Una vez más no se tiene en cuenta la especificidad del sector público local, especialmente en lo que se refiere a la discontinuidad de los procesos inversores a lo largo del tiempo, dado que no se excluye del gasto computable el gasto de inversión. Únicamente se excluye el gasto de inversión financiada con fondos finalistas procedentes de las administraciones públicas. No se tiene en cuenta que los entes locales que se pueden endeudar de forma puntual en un ejercicio, porque su deuda es inferior al 110% de los ingresos corrientes, destinarán este endeudamiento a la financiación de un gasto de inversión que probablemente superará esta tasa de variación. Por todo lo expuesto, entendemos que para los entes locales tiene más sentido aplicar esta regla al gasto corriente.

La hipótesis implícita en la regla de gasto es que los ingresos de la administración correspondiente aumentan a una tasa similar a la tasa de crecimiento del producto interior bruto de medio plazo. Esta hipótesis es muy discutible para la administración local y también en parte para la autonómica. La regla del gasto tiene un carácter marcadamente macroeconómico y produce distorsiones si se aplica a nivel microeconómico.

5.La ley catalana de 2012

La Ley 6/2012, del 17 de mayo, de estabilidad presupuestaria, en línea con la ley estatal, tenía por objeto el logro por la Generalitat de Cataluña de los objetivos de estabilidad presupuestaria, en cumplimiento del artículo 214 de la Estatuto, atendiendo al Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, el protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo y los otros acuerdos y normas de la Unión Europea sobre este objeto. En teoría, la finalidad de la norma era preservar la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña pero también se decía que se quería garantizar, mediante la consecución de los objetivos de consolidación fiscal, la sostenibilidad económica. Por tanto, se condicionaba esta supuesta autonomía financiera al cumplimiento de la normativa estatal y europea de estabilidad presupuestaria.

6.Conclusiones

Como se ha dicho antes, el modelo macroeconómico que hay detrás de la normativa de estabilidad presupuestaria está claro. Se limita la utilización del déficit público como instrumento de política económica por los supuestos efectos negativos sobre los tipos de interés y la inflación y no se tiene en cuenta que estos efectos se producen cuando se abusa de la generación de déficit, pero que esta política puede ser necesaria, con limitaciones, en situaciones de recesión. Se renuncia a la utilización de la política presupuestaria con un carácter anticíclico. El margen que se deja para el efecto de los estabilizadores automáticos (la reducción de los impuestos sobre la renta y el aumento del subsidio de desempleo y otras prestaciones sociales) es claramente insuficiente en épocas de profunda recesión, como hemos vivido estos últimos años. Es cierto que los países más endeudados tienen poco margen para realizar una política fiscal más expansiva, que debería centrarse en el gasto de inversión, pero hay países menos endeudados en la Unión Europea que podrían realizar esta política presupuestaria, si se abandonara este modelo macroeconómico.

Por otra parte, la normativa estatal sobre estabilidad presupuestaria, que prevé el establecimiento de objetivos en términos macroeconómicos, no tiene en cuenta las especificidades del sector público local integrado por un elevado número de unidades institucionales. Especialmente, hay que tener en cuenta los siguientes aspectos:

La discontinuidad del proceso inversor de la administración local
A escala macroeconómica y para las grandes administraciones las previsiones de la Ley de estabilidad son plenamente coherentes con los fundamentos económicos. A una escala reducida la discontinuidad de los procesos inversores a lo largo del tiempo hace imposible que se pueda reproducir el modelo macroeconómico de forma simétrica sin más especificaciones.

El hecho de que los entes locales no tienen funciones de estabilización anticíclica
Las decisiones de gasto corriente y de inversión de los entes locales se toman en el marco de la gestión de los servicios públicos locales. Las decisiones de inversión no se adoptan por razones coyunturales.

La necesidad de diferenciar entre indicadores sectoriales e individuales
Los problemas de escala, las dificultades para trasladar los conceptos estadísticos del SEC 2010 en la contabilidad de los entes locales y las compensaciones que se producen entre agentes en algunos de los indicadores, como la capacidad o necesidad de financiación, hacen necesario utilizar indicadores diferentes para el sector y para el ente individual. Esto no es obstáculo, como ya se ha dicho, para ajustar el nivel exigido del indicador individual en función de la evolución del indicador sectorial.

Por todo lo expuesto, hay que cuestionar este modelo tanto en cuanto a su definición macroeconómica como en la aplicación a las administraciones públicas territoriales, de menor dimensión, y con menor peso en las funciones de estabilización anticíclica.

Barcelona, 18 de abril de 2016