Implementando la Garantía Juvenil en Europa

 

Ramon Boixadera Bosch

Economista Gabinete Técnico FSC-CCOO

 

 

La Garantía Juvenil en Europa nace como Recomendación del Consejo Europeo el 22 de abril de 2013. En ese momento, un 12,9% de la población menor de 25 años se encuentra en desempleo o sin acceso a una formación, motivo por el que la UE se compromete a asegurar que en el periodo de 4 meses, cada joven pueda acceder a una oferta de formación o empleo de “buena calidad”. Este objetivo toma como referencia los planes vigentes en los países nórdicos y Austria, que empezaron a desarrollarse en los años ’80 para fomentar la integración de la juventud en el mercado laboral.

Con el fin de respaldar esta iniciativa, la UE aportó 6.400 millones del presupuesto europeo (la mitad a través de una partida específica y la otra mitad a través de la cofinanciación del Fondo Social Europeo), a los que se sumaron otros 2.400 millones en junio de 2017 para el periodo 2014-2020. Estos fondos se destinan a aquellas regiones con un desempleo juvenil superior al 25% o superior al 20% en los Estados Miembros más afectados por la crisis: englobando en su totalidad a Chipre, Croacia, España, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania y Portugal y a la mayor parte de Bulgaria, Eslovenia, Eslovaquia, Hungría, Italia, Polonia y Rumanía, así como algunas regiones de Bélgica, Francia, República Checa, Reino Unido y Suecia.

Casi cinco años después, la situación dista mucho de una recuperación sólida del empleo juvenil en la UE-28. En 2016, un 11,6% de la población menor de 25 años y el 12,3% de la población menor de 30 años sigue sin trabajar o sin formarse, ante el deterioro estructural de sus condiciones de acceso al mercado de trabajo. En el tercer trimestre de 2017, la tasa de empleo de la juventud menor de 25 años (35,8%) se encontraba todavía por debajo del máximo anterior a la crisis (38,5%), mientras que en la población de 25 a 65 años, ésta pasaba del 72,3% al 74,6% en el mismo periodo. El empleo joven, además, seguía caracterizado por una mayor precariedad laboral y atipicidad contractual respecto a la media del mercado del trabajo.

Una de las razones de la limitada efectividad de la Garantía Juvenil se deriva directamente de su escasa cuantía. Un estudio de  Eurofound (2015), Social inclusion of young people, situaba en 50.417 millones anuales la dotación necesaria para que la Garantía Juvenil cubriera a toda la población menor de 25 años que se encuentra sin empleo o formación en la UE-28. Esta cantidad, que equivale al 0,39% del PIB, representa una inversión muy inferior al coste estimado de la inacción en este ámbito (1,21% del PIB), pero habría exigido un importante incremento en el gasto público en políticas activas de empleo respecto a sus niveles actuales (0,53% PIB de media en la OCDE, 2015), en contradicción con la orientación general de las políticas fiscales europeas.

Con recursos tan limitados, la focalización de las acciones de la Garantía Juvenil debería haber adquirido una importancia crucial. La propuesta de la UE, sin embargó, dotó de una gran discrecionalidad a la actuación de las autoridades nacionales, tanto en la definición y registro de la población-objetivo (que debería haber priorizado los colectivos vulnerables, desempleados de larga duración, jóvenes inactivos…), como en las medidas a desarrollar, que aun incluyendo objetivos de probada efectividad (como son la mejora de los servicios de empleo o de los sistemas de formación y aprendizaje), permitía igualmente que los programas se focalizaran en instrumentos menos efectivos en el largo plazo, como son la extensión de los subsidios a la contratación y el autoempleo.

Y aunque la involucración de los agentes sociales, prevista en la propia Recomendación, habría podido actuar de guía en el desarrollo de las políticas de Garantía Juvenil, la participación de los sindicatos fue, en palabras de la Confederación Europea de Sindicatos, “parcial y esporádica” en la mayoría de países.

No sorprende, por lo tanto, el desigual desempeño de los Estados Miembros en extender la cobertura de la Garantía Juvenil y asegurar su efectividad. En algunos países, como España e Italia, se exigía a los jóvenes que se registraran específicamente a este programa, mientras que en otros, como Reino Unido e Irlanda, el registro automático con los datos de los servicios de empleo estaba condicionado a ser beneficiario de una prestación de desempleo. En consecuencia, en 2014 y 2015, la media de jóvenes registrados no superó los 2,5 millones, lo que suponía poco más de un tercio de los jóvenes potenciales, un porcentaje muy inferior a lo esperado por la Comisión Europea. Además, el 57% de los menores de 25 años (y el 57,4% en la franja 25-29 años) permanecía inscrito más de 4 meses sin recibir ninguna oferta (EMCO 2015), mientras que tan sólo el 35,5% de quienes sí accedían a un empleo o una formación comunicaban a las autoridades nacionales que seguían trabajando o estudiando al cabo de 6 meses (EMCO 2015).

Por lo demás, las medidas desarrolladas tendieron a extender programas pre-existentes, en lugar de dirigirse de manera prioritaria a los nuevos retos de la población joven. La propia Comisión señala a la República Checa, Chipre, Eslovaquia, España, Grecia y Rumanía como los Estados Miembros donde esta inercia resultó en una menor capacidad de activación de las trabajadoras y trabajadores jóvenes.

Finalmente, resulta preciso señalar que una de las novedades principales de la Garantía Juvenil (la introducción de un requisito de “buena calidad” para las ofertas de aprendizaje o de trabajo) tampoco ha sido desarrollada de manera homogénea. En efecto, mientras que algunos países introdujeron requisitos mínimos en términos de duración de la formación o condiciones de empleo en las ofertas seleccionadas, otros se limitan a valorar la adecuación de la oferta con el perfil del candidato o las “demandas del mercado de trabajo”, mientras que un tercer grupo omite totalmente la cuestión. Sin embargo, como ha resaltado el Tribunal de Cuentas, éste es sin duda un atributo importante de la Garantía Juvenil si queremos asegurar la sostenibilidad de sus intervenciones en el mercado laboral. En este contexto, aparece nuevamente como necesario el refuerzo del diálogo social, pero también el establecimiento de un marco de derechos sociales en los que inscribir las acciones derivadas de las políticas europeas de empleo y formación, a partir de los principios reconocidos en el Pilar Social y la Carta Social Europea, con el fin de luchar contra la precarización del trabajo.

Madrid, 30 de Mayo de 2018