Cambios cuantitativos y cualitativos en los Estados del Bienestar. Recortes y ¿cambio de paradigma? El caso de España (1995-2012)[1]  

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José Adelantado

Grupo de investigación GEPS (Globalización, Educación y Política Social). Departamento de Sociología (UAB)

 

 

Introducción

Los recortes en los derechos sociales (pensiones, empleo y desempleo, sanidad, educación, servicios sociales) que están teniendo lugar en España desde el verano de 2010, no son una novedad; desde mediados de los años 90 del siglo XX en los Estados del Bienestar (EB) de la UE-15 ha habido más contracción que expansión; incluso en España, después del fortalecimiento del EB desde la transición democrática, se constata que en los últimos quince años, a pesar del crecimiento del Gasto en Protección Social y de los Ingresos Medios Equivalentes; la riqueza se ha repartido peor, y que por tanto, ha aumentado la desigualdad en la distribución de rentas y el riesgo de pobreza.

El desmantelamiento del Estado del Bienestar en España 

Desde mediados de los 90’s los especialistas hablaban de un posible desmantelamiento y sobre las estrategias de remercantilización, contención de costes, o recalibración, que habrían emprendido los EB para adaptar las viejas estructuras de protección a los nuevos riesgos sociales. Mientras unos estudios sustentaban la supervivencia otros constataban la contracción (retrenchment). La evidencia de los recortes fue en aumento, pero no se trataba simplemente de menos de lo mismo. Muchos autores desde principios de los 2000’s se han interesado por el cambio de dirección que habrían tomado los EB; se interrogan sobre la interpretación que se hace del contexto para definir los problemas a resolver, sobre los valores y objetivos que se persiguen, y sobre los distintos instrumentos, medios y técnicas que se utilizan para la gestión y provisión del bienestar. En España, durante los últimos quince años se ha combinado una reducción de la intensidad protectora del EB, con un cambio cualitativo en la orientación de las políticas sociales hacia la remercantilización de las condiciones de vida, con tímidas medidas de activación. Los argumentos presentados se pueden resumir en tres ejes: la naturaleza de los problemas con los cambios de contexto; el cambio de objetivos, valores y discursos, con los diagnósticos realizados; y los cambios de instrumentos medios y técnicas, con los contenidos y dinámicas de las reformas.

Cambios de contexto

También a mediados de los 90’s culminaría la expansión del EB español y todavía con gobiernos del PSOE comenzarían las contrarreformas. Las variables socioeconómicas muestran que a pesar del crecimiento nominal del Producto Interior Bruto, de los Ingresos Medios y del Gasto en Protección Social; en términos reales se ha producido una reducción de las rentas por trabajo y transferencias; el crecimiento del empleo ha hecho que aumente la riqueza, pero no ha mejorado su redistribución. En este período la desigualdad de ingresos y el riesgo de pobreza han tendido a aumentar. Las reformas en el sistema contributivo (pensiones, bajas laborales y desempleo) han endurecido el acceso. En las sucesivas reformas hacia la flexibilización del mercado de trabajo se han reducido derechos laborales, y en la última (2012), se ha llevado a cabo un severo golpe al poder sindical. El crecimiento económico se ha combinado con una reducción de los impuestos directos (beneficios empresariales, grandes fortunas, rentas altas del trabajo) y en un aumento de los indirectos (IVA, Impuestos especiales, tasas). La incorporación de España en la Comunidad Europea en 1986 y la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 1992 para acceder al euro, conllevó la adopción de nuevos discursos y nuevos compromisos. Con la primera oleada de reformas, se instaló una tendencia que diferenciaba el grado de protección social según la inserción en el mercado de trabajo. La Seguridad Social contributiva sólo sería para los insiders, y para los demás, programas asistenciales con acceso filtrado mediante la técnica de comprobación de medios (means testing). Pero al tiempo que se restringe la protección contributiva sólo para los insiders, también pierde intensidad. Además, debido a la infrafinanciación de los servicios públicos de educación y sanidad, la calidad de éstos decrece y segmentos de renta media-alta son atraídos por el mercado que les permite privatizar su bienestar.

Primera oleada de reformas en España (desde principios a finales de los 90’s)

Contexto

Diagnóstico

Contenido y dinámica de de las reformas

Consecuencias

 -Recesión económica a principios de los 90-Persistencia de déficits públicos y del desempleo-Presiones globalizadoras (Maastricht) Mercado Unico  y Criterios de convergencia para el euro (1992)

-Crecimiento vertiginoso de la inmigración extra-comunitaria

 -Los mercados de trabajo son demasiado rígidos-El gasto en contribuciones sociales es demasiado alto-Es preciso limitar el gasto social para salvar el sistema  -Las reformas deben ser negociadas-Incremento de la contributividad a la SS (Pacto de Toledo 1996)– Implementación de nuevos programas asistenciales en la periferia de los sistemas de protección (Plan de Empleo Rural en la SS y Rentas Mínimas de Inserción en las CCAA) (Rasgos liberales)-Los impuestos generales financian las prestaciones no contributivas, especialmente sanidad (1986) y educación (1985 y 1990) (Rasgos socialdemócratas)

-Europeización de las políticas sociales

-Desarrollo del aseguramiento privado en las pensiones (1987 y 1995)

-Flexibilización del mercado de trabajo (Reforma de 1994)

-Movilizaciones contra las reformas (Huelgas Generales 1988, 1992, 1994)

-Reducción de las prestaciones por desempleo

 -Tendencia hacia la dualización del bienestar. SS para insiders (trabajadores con empleo fijo a jornada completa) y asistencia para outsiders (trabajadores  con empleos eventuales y jornadas a tiempo parcial)-Introducción de la comprobación de medios en las prestaciones asistenciales-Tendencias Privatizadoras y hacia el Tercer Sector

-Enorme presión hacia los Servicios Sociales derivada de la exclusión social (antes pobreza)

Fuente:  Elaboración propia a partir de: Moreno,  2009; Palier, 2010 y Guillén  & León, 2011

Sobre el diagnóstico y cambio de objetivos 

A lo largo de este período se ha podido comprobar la reducción de la protección contributiva y como consecuencia una mayor presión hacia la protección asistencial. En esta década se propagan en Europa nuevas ideas sobre los EB; en la cumbre de Lisboa de 2000 la Unión Europea refuerza su papel como think tank. Las políticas de tipo workfare, que se habían extendido en los países anglosajones con buenos resultados, se reformularon en el continente como políticas activas. La empleabilidad significa que para las personas en búsqueda o mantenimiento del empleo, el hecho de poseer competencias dinámicas y actualizadas, y dar cuenta de un comportamiento adecuado, voluntarioso y orientado en el sentido de las demandas que efectúa el mercado de trabajo, es clave para la integración. Así, la empleabilidad se abre paso como objetivo de la política social mientras que las ayudas asistenciales se vinculan más a la inserción laboral y a la responsabilidad individual. Se establecen contratos con contrapartidas que hay que justificar para mantener la subvención. Este cambio de objetivos, valores y discursos, se concreta en el EB español mediante un cambio simultáneo de reducción de la intensidad protectora (como se ha visto) y el desarrollo de políticas asistenciales. A finales de los 80’s se desarrollan y generalizan en toda Europa y en España (a partir de las Comunidades Autónomas) las Rentas Mínimas de Inserción (RMI), difundiendo el derecho a la inserción por el que debía velar el EB. Para muchos analistas las RMI constituían un cierre del EB Protector (EBP), pero en realidad fueron el principio de la puesta en marcha de las Políticas Activas (PAs) y el cambio de rumbo hacia los EB Inversores (EBI). Progresivamente, las RMI se han ido vinculando a las PAs acentuando el vínculo entre renta y formación ocupacional. Así mismo se han desarrollado distintas modalidades de empleo protegido y ampliaron su radio de acción con la Renta Activa de Inserción (2006).

Segunda oleada de reformas en España (desde finales de los 90’s al 2008)

Contexto

Diagnóstico

Contenido y dinámica de las reformas

Consecuencias

 -Reducción del déficit público pero las reformas anteriores no han resuelto el desempleo -Cambios sociodemográficos  (envejecimiento de la población, familias monoparentales…)-Nuevos riesgos sociales

-Propagación de un nuevo paradigma de política social (del EB Protector al EB Inversor)

 

 -Los sistemas de bienestar son parcialmente la causa de la crisis; necesitan una profunda adaptación al nuevo contexto económico y social-Las elevadas contribuciones dañan la competitividad y provocan desempleo-El exceso de regulación pública y los impuestos elevados sobre los beneficios empresariales perjudican la inversión

-La dependencia del estado promueve pasividad

 

 -Mantenimiento del diálogo social, pero con cambio progresivo en la correlación de fuerzas: debilitamiento de los sindicatos y fortalecimiento del poder empresarial-Paradigma de intervención basado en la provisión de activación-Más flexibilización mercado de trabajo (Reforma  2002)-Huelga General 2002

-Desarrollo de la provisión privada de la salud  (Ley 15/97) y educación superior

-Desarrollo políticas de care (Ley de atención a la Dependencia 2006) y de conciliación de géneros (2007)

-Bonificaciones en las cotizaciones sociales por contratación de empleo

-Reducción del tipo marginal máximo del IRPF (2007)

-Supresión del impuesto sobre el patrimonio (2008)

-Ampliación de la protección asistencial de la SS (Renta Activa de Inserción, 2006)

-Cambios en el modo de acceso a los recursos (de las contribuciones a la comprobación de medios)

-Nueva Gestión Pública

-Territorialización y descentralización

 -Consolidación de las tendencias dualizadoras en el mercado de trabajo, en la protección social (contributiva+privada versus asistencial) y en la sociedad (insiders/outsiders)-Cambio de objetivo de la SS. Del mantenimiento de ingresos a la activación-El enfoque normativo de la política social pasa a ser la empleabilidad preventiva

-Enfasis en las obligaciones y la responsabilidad individual. Contractualización

-Meritocracia. A cada uno según su capacidad y esfuerzo

-Individualización del riesgo

-Mayor reconocimiento (libertades individuales, género, sexualidades, etnicidad) pero menor redistribución y escaso reconocimiento

-Remercantilización para unos (insiders), privatización del bienestar para otros (pensiones, sanidad, educación), y asistencia para los demás (outsiders, sobre todo mujeres)

 

Fuente:  Ídem anterior

Sobre las reformas y el cambio de instrumentos, medios y técnicas

Una tercera línea tiene que ver con el cambio de los EBP a los EBI y está relacionada con los procesos de descentralización y desmonopolización del estado en la prestación de recursos para el bienestar por una parte, y los cambios en la financiación y las condiciones de acceso por otra. La reducción del sector público ha tenido su contrapunto en la expansión del sector privado, tanto el mercantil con ánimo de lucro, como la iniciativa social (Leyes sobre voluntariado, ONG’s, Tercer Sector), que vino a ocupar espacios no rentables y no atendidos por la iniciativa pública. En este período, a pesar del crecimiento de la riqueza y del empleo, se produce una remercantilización de las condiciones de vida que afecta más a quienes están más alejados del mercado de trabajo. Las consecuencias de las reformas desde que explota la burbuja inmobiliaria en 2008 hasta la actualidad, no sólo ha llevado al traste la cara más amable del futuro que presentaban las políticas activas, sino que también ha endurecido sus aspectos más sombríos. Se ha fortalecido la comprobación de medios para controlar el supuesto fraude de los outsiders, se han reducido los derechos laborales, sindicales, a la educación y a la sanidad. Han aumentado los impuestos indirectos y se ha extendido la financiación a través de tasas y copagos (sanidad, justicia, dependencia, formación profesional, matrículas universitarias). El EB español, ha dejado de ostentar el ya de por sí escaso control monopólico de los recursos sociales y no ha sido capaz de conseguir una amplia estatalización y universalización de servicios. La expansión del sector privado con ánimo de lucro se ha producido en los ámbitos rentables de la protección social, que ha dejado de ser un simple coste de la reproducción de la fuerza de trabajo; especialmente en las pensiones, la sanidad, la atención a la dependencia y, en menor medida, en la educación. A su vez, los déficits de inclusividad de las políticas públicas tradicionales de los Servicios Sociales, han abierto un espacio para ser ofrecidos de forma más económica por el Tercer Sector y la Economía Social, lo que puede afectar a las condiciones laborales de los voluntarios-trabajadores y a los derechos de la población. Respecto a la financiación, se ha comprobado la tendencia hacia una reducción de los impuestos directos y un aumento de los indirectos, junto a una redistribución regresiva de la riqueza. Paralelamente se ha extendido la aportación mediante copagos y tasas, y simultáneamente se han modificado las condiciones de categoría, circunstancia y conducta para acceder a las prestaciones. Las condiciones de conducta se han hecho más explícitas. Junto a los derechos han tomado protagonismo los deberes (justificar que se está buscando trabajo activamente); y también se ha extendido la firma de contratos (para cobrar una RMI, por ejemplo) que vinculan al receptor con obligaciones a satisfacer de forma individualizada.

Tercera oleada de reformas en España (de 2008 hasta 2012)

Contexto

Diagnóstico

Contenido y dinámica de las reformas

Consecuencias

-Explosión de la burbuja inmobiliaria-Rápida caída de ingresos (en contribuciones e impuestos directos)-Rápido aumento de gastos (por desempleo y ayudas a la banca)-Desbordamiento del déficit público y de la deuda (sobre todo de origen privado)

-Rápida expansión del desempleo

 

-Para cumplir los objetivos de déficit comprometidos con la UE, es preciso recortar gastos-El derecho laboral y el poder de los sindicatos perjudica la creación de empleo-La democracia y la soberanía nacional obstaculizan los cambios estructurales-El Estado del Bienestar es insostenible hay que reducirlo para mantenerlo

-Los trabajadores del sector público (y otros insiders) están excesivamente protegidos

 

-Reducción fiscal de cinco puntos en el impuesto de sociedades, pymes y autónomos (2009)-Reducción salarial de los empleados públicos (2010)-Huelga general por la reforma laboral del PSOE (sept 2010)-Congelación de las pensiones contributivas (2010)

-Acuerdo gobierno (PSOE) y sindicatos para la reforma de las pensiones (febrero 2011)

-Aumento del IVA y de los impuestos sobre la renta de los asalariados (PP nov 2011)

-Reforma Laboral (2011 y 2012). Despido más barato. Descentralización de la negociación colectiva

-Huelga general por la reforma laboral del PP (marzo 2012)

-Imposición de decisiones (reforma constitucional sobre estabilidad financiera sin referéndum)

-Desprecio de los sindicatos como interlocutores legítimos

-Congelación desarrollo Ley de Atención a la Dependencia

-Recortes semanales en educación y sanidad (marzo-abril 2012)

-Reducción general del volumen de empleo y de los derechos laborales (para insiders y outsiders)-Debilitamiento de la protección contributiva para los insiders-Fortalecimiento de la comprobación de medios para controlar el fraude de los outsiders-Extensión de la financiación a través de tasas y copagos (sanidad, justicia, dependencia, matrículas universitarias…)

-Las empresas de las grandes corporaciones sólo pagan al fisco un tipo medio efectivo del 11,6%

-Incremento de las privatizaciones (sanidad)

-Debilitamiento del poder sindical

-Debilitamiento de la calidad de la democracia representativa

Fuente:  Ídem anterior

 

También han ido apareciendo, de un lado, nuevas desigualdades vinculadas a una concepción poco integradora de algunas políticas clásicas del EBP. Por ejemplo, la reducción selectiva de los niveles de prestaciones contributivas combinada con estrategias de desplazamiento de un buen número de personas hacia subsidios asistenciales. O bien las importantes cifras de no graduación en el sistema educativo reglado, con un nítido sesgo de clase social. Se ha ido consolidando, de otro lado, el carácter poco inclusivo de ciertos mercados de bienestar con una presencia pública muy débil; por ejemplo, los mercados de suelo y de vivienda. Hecho que provoca grandes dificultades de acceso, y el mantenimiento de pautas de segregación social en el territorio. Por último, los servicios sociales han operado mayoritariamente desde concepciones selectivas, no universales, reactivas y de corte asistencial. Eso ha provocado importantes déficits de cobertura pública de necesidades de atención personal, la resolución de las cuales se desplaza al mercado en las capas de rentas altas, o se internaliza en un ámbito familiar sobrecargado -con enormes impactos para las mujeres- en el resto de la sociedad.

 

Bibliografía

-Adelantado, J y Calderón, E (2005) “Globalización y estados del bienestar: ¿respuestas semejantes a problemas parecidos?. Cuadernos de Relaciones Laborales. Vol. 23 núm. 2. Págs. 15-44

-Guillén, Ana Marta and León, Margarita (ed) (2011): The Spanish Welfare State in European Context. Farham: Ashgate

-Moreno, Luis (ed) (2009) Reformas de las Políticas del Bienestar en España. Madrid: Siglo XXI

-Palier, Bruno (ed) (2010) A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press

[1] Esta colaboración es una adaptación de un trabajo inédito y mucho más extenso del autor, quien ha permitido su publicación en nuestra revista.