La normativa d’estabilitat pressupostària. Incidència sobre les polítiques pressupostàries de les administracions públiques espanyoles

 

presupuesto-familiar_0

 

Ramon Auset

Economista i membre de la Secció sindical de CCOO del Departament d’Economia de la Generalitat de Catalunya

 

 

  1. La llei de 2001

La primera llei d’estabilitat pressupostària espanyola va ser la Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupostària. En la seva exposició de motius es deia que el procés de consolidació fiscal havia estat una de les claus de la política econòmica que havia fet possible l’accés d’Espanya a la Unió Econòmica i Monetària el 1999 i que havia donat lloc a un important canvi estructural en el comportament de l’economia espanyola, on s’estava combinant un ritme elevat de producció i la creació d’ocupació amb estabilitat econòmica. També es deia que l’experiència observada als anys vuitanta en alguns països de l’OCDE, on l’aplicació de programes estrictes de consolidació fiscal havia tingut efectes expansius sobre el creixement econòmic, posava de manifest que era possible la coexistència d’un creixement econòmic robust durant períodes de consolidació fiscal. Els mecanismes que permetien explicar aquest fet eren els costos més petits del crèdit, els efectes riquesa favorables al consum i la generació d’expectatives de reducció d’impostos futurs i d’una estabilitat més gran. Es deia també que l’article 4.3 del Tractat de la Comunitat Europea contenia expressament una referència als principis de «preus estables, finances públiques i condicions monetàries sòlides» com a principis rectors de les accions dels estats membres per assolir les finalitats enunciades en el mateix Tractat i, en particular, la d’aconseguir un creixement sostenible i no inflacionista i un alt nivell d’ocupació. En aquesta línia, el Pacte d’estabilitat i creixement acordat en el Consell d’Amsterdam el juny de 1997 limitava la utilització del dèficit públic com a instrument de política econòmica de la Unió Econòmica i Monetària. En virtut del Pacte esmentat, els estats membres de la Unió es comprometien a perseguir l’objectiu a mitjà termini de situacions pressupostàries pròximes a l’equilibri o en superàvit, de manera que, quan els estabilitzadors automàtics actuessin, el dèficit es mantingués sempre per sota del 3 per 100. Els estats també es comprometien a presentar anualment programes d’estabilitat o convergència que havien de recollir les mesures necessàries per assolir aquest objectiu. L’incompliment d’aquest objectiu produiria efectes negatius sobre els tipus d’interès, la inflació i, en darrera instància, l’ocupació.

El model macroeconòmic que hi havia darrera d’aquestes normes i acords era clar. Es limitava la utilització del dèficit públic com a instrument de política econòmica pels suposats efectes negatius sobre els tipus d’interès i la inflació i no es tenia en compte que aquests efectes es produïen quan s’abusava de la generació de dèficit però que aquesta política podria ser necessària, amb limitacions, en situacions de recessió. Quan es van aprovar aquestes normes ens trobaven en una situació de creixement econòmic. Es renunciava a la utilització de la política pressupostària amb un caràcter anticíclic. El marge que es deixava del 3% per l’efecte dels estabilitzadors automàtics (la reducció dels impostos sobre la renda i l’augment del subsidi d’atur i d’altres prestacions socials) era clarament insuficient en èpoques de profunda recessió, com es va posar de manifest uns anys més tard.

D’altra banda, la necessitat de la coordinació entre la hisenda pública de l’Estat i la de les administracions autonòmiques i locals per complir amb aquests objectius permet a l’administració central limitar l’autonomia d’aquestes administracions si els instruments de coordinació no s’han definit de forma correcta.

  1. La llei de 2006 i el text refós de 2007

El canvi de signe polític al govern espanyol, el govern del PSOE després de dues legislatures amb un govern del PP, va possibilitar l’aprovació de la Llei 15/2006, de 26 de maig, de reforma de la Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupostària. La llei de 2006 modificava parcialment la llei de 2001. Posteriorment es va aprovar un text refós de les dues normes mitjançant el Reial Decret Legislatiu 2/2007, de 28 de desembre.

La voluntat de recuperar el caràcter anticíclic de la política pressupostària es posava de manifest a l’exposició de motius de la llei de 2006. Es deia que la normativa vigent fins aleshores havia aplicat el principi d’estabilitat amb rigidesa, independentment de la situació econòmica, de manera que no només es perdia capacitat per combatre el cicle, sinó que fins i tot es podien portar a terme polítiques de caràcter procíclic. També es deia que, si bé l’equilibri en els comptes públics és un element essencial d’una política econòmica sostenible en el temps, s’havia d’instrumentar adaptant-lo a la situació cíclica de l’economia per suavitzar les seves oscil·lacions. Per això s’exigia un superàvit en les situacions en què l’economia creixia per damunt del seu potencial, que s’havia d’utilitzar per compensar els dèficits quan l’economia estava en la situació contrària. En definitiva, es tractava d’adaptar la política pressupostària al cicle econòmic amb la finalitat de suavitzar-lo.

No obstant això, tot i els canvis que es van introduir, no es qüestionaven els elements bàsics del model macroeconòmic abans comentat. En un context econòmic que començava a ser diferent, es qüestionava el caràcter procíclic de la llei de 2001 i, en teoria, es volia recuperar el caràcter anticíclic de la política pressupostària i exigir l’equilibri al llarg del cicle i no any a any. Però es mantenien algunes rigideses dels mecanismes de la llei anterior en relació amb les regles fiscals, especialment pel que fa al control de les polítiques pressupostàries de les comunitats autònomes i de les corporacions locals, malgrat que en teoria es volia millorar el respecte per l’autonomia financera d’aquestes administracions, introduint nous mecanismes de coordinació.

  1. La reforma de l’article 135 de la Constitució, de 27 de setembre de 2011

La reforma de l’article 135 de la Constitució Espanyola, de 27 de setembre de 2011, va suposar un reforçament significatiu de les polítiques d’estabilitat. En l’exposició de motius de la reforma es diu que l’estabilitat pressupostària ha estat un instrument imprescindible per assolir la consolidació fiscal que va permetre accedir a la Unió Econòmica i Monetària. Es diu igualment que el Pacte d’Estabilitat i Creixement europeu ha tingut com a finalitat prevenir l’aparició d’un dèficit pressupostari excessiu a la zona euro, ha donat confiança sobre l’estabilitat econòmica d’aquesta zona i ha garantit una convergència sostinguda i duradora de les economies dels Estats membres. Per últim, també es diu que la situació econòmica i financera del moment, marcada per una profunda i perllongada crisi, reforçava la conveniència de portar el principi d’estabilitat pressupostària a la Constitució, amb l’objecte d’enfortir la confiança en l’estabilitat de l’economia a mitjà i llarg termini.

La nova redacció de l’article 135 de la Constitució introdueix en aquesta norma el principi d’estabilitat pressupostària i limita, d’aquesta manera, les possibilitats de realitzar una política pressupostària de caràcter anticíclic. S’estableixen limitacions tant pel que fa al dèficit com al deute.

En relació amb el dèficit, s’estableix que l’Estat i les comunitats autònomes no podran incórrer en un dèficit estructural que superi els marges establerts per la Unió Europea. Una llei orgànica ha de fixar el dèficit màxim permès a l’Estat i a les comunitats autònomes, en relació amb el seu producte interior brut. Les entitats locals han de presentar equilibri pressupostari.

En relació amb el deute, s’estableix que el volum de deute públic del conjunt de les administracions públiques en relació amb el producte interior brut no podrà superar el valor de referència establert en el Tractat de Funcionament de la Unió Europea. Els crèdits per satisfer els interessos i el capital del deute públic de les administracions públiques s’han d’entendre sempre inclosos en l’estat de despeses dels seus pressupostos i el seu pagament tindrà prioritat absoluta. Aquests crèdits no podran ser objecte d’esmena o modificació mentre s’ajustin a les condicions de la llei d’emissió.

La llei orgànica prevista per desplegar els principis que s’introdueixen en aquest article que, d‘acord amb la disposició addicional d’aquesta norma, s’havia d’aprovar abans del 30 de juny de 2012, es va acabar aprovant el 27 d’abril de 2012.

  1. La Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera [1] [2]

  • Principals novetats

La Llei regula de nou el principi d’estabilitat pressupostària, previst a la normativa anterior, i introdueix les noves previsions de la regla de la despesa, el límit del deute i el límit de la despesa no financera, que requereixen desplegament reglamentari per a la seva implantació efectiva.

Es preveu també que els plans econòmics i financers que hagin d’aprovar les administracions públiques per haver incomplert aquestes regles fiscals han de preveure el compliment d’aquests objectius en el termini d’un any, en comptes dels tres anys que preveia la regulació anterior. Per tant, el compliment s’ha de produir en l’exercici següent a aquell en què es posi de manifest l’incompliment. La Llei preveu en general un reforçament de les mesures de control del compliment dels objectius d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.

  • L’objectiu d’estabilitat pressupostària

A l’article 11 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, s’estableix que l’elaboració, aprovació i execució dels pressupostos i altres actuacions que afectin les despeses o ingressos de les administracions públiques i altres entitats que formen part del sector públic s’ha de sotmetre al principi d’estabilitat pressupostària.

Les corporacions locals han de mantenir una posició d’equilibri o superàvit pressupostari.

Excepcionalment, l’Estat i les comunitats autònomes poden incórrer en dèficit estructural definit com a dèficit ajustat del cicle, net de mesures excepcionals i temporals, en les situacions de recessió econòmica greu i altres circumstàncies excepcionals previstes a la Llei. Les situacions excepcionals de dèficit estructural ni els plans de reequilibri per corregir-les no són aplicables, per tant, a les corporacions locals, que han de mantenir en qualsevol situació, com hem dit abans, una posició d’equilibri o superàvit pressupostari.

La Llei, per tant, estableix una regulació especial per al sector públic local atès que els ens locals no tenen funcions d’estabilització anticíclica però, en canvi, els exigeix el compliment d’objectius macroeconòmics que es traslladen de forma lineal a les administracions locals sense tenir en compte les especificitats del sector.

Aquest fet és especialment evident en la definició de l’objectiu d’estabilitat pressupostària a partir del concepte de capacitat o necessitat de finançament del sistema europeu de comptes nacionals i regionals (SEC 2010) i l’exigència del compliment d’aquest objectiu a cada ens local considerat de forma individual. El principi d’estabilitat pressupostària a què fa referència el pacte d’estabilitat i creixement europeu requereix l’equilibri entre ingressos i despeses de les administracions públiques al llarg del cicle però és evident que està concebut per al conjunt del sector públic i no té sentit aplicar-lo de forma individual a cadascun dels nombrosos agents que integren el sector públic local i exigir el seu compliment en el cicle anual del pressupost. A una escala reduïda la discontinuïtat dels processos inversors al llarg del temps fa impossible que es pugui reproduir el model macro de forma simètrica sense més especificacions. En certa mesura, aquesta problemàtica, motivada per la menor dimensió, també pot ser aplicada a les comunitats autònomes.

D’acord amb l’article 15 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, el consell de ministres de 10 de juliol de 2015 va fixar els objectius d’estabilitat pressupostària i de deute públic per al conjunt de les administracions públiques i de cadascun dels subsectors per al període 2016-2018 i el límit de despesa no financera del pressupost de l’Estat per a 2016. Posteriorment, el Congrés dels Diputats i el Senat van aprovar els objectius proposats pel Govern. Els objectius fixats són els següents:

Doc1

  • L’objectiu de deute públic

A l’article 13 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, relatiu a la instrumentació del principi de sostenibilitat financera, s’estableix que el volum de deute públic, definit d’acord amb el Protocol sobre procediment de dèficit excessiu, del conjunt d’administracions públiques no pot superar el 60% del producte interior brut espanyol expressat en termes nominals, o el que estableixi la normativa europea.

Aquest límit s’ha de distribuir d’acord amb els percentatges següents, expressats en termes nominals del producte interior brut espanyol: 44% per a l’administració central, 13% per al conjunt de les comunitats autònomes i 3% per al conjunt de les corporacions locals. D’acord amb la disposició transitòria primera de la Llei, aquests límits s’han de complir l’exercici de 2020.

Aquesta distribució, que la Llei no justifica, no respon al pes relatiu de cada subsector del sector de les administracions públiques en el conjunt de la despesa pública global sinó que sembla obeir als nivells de deute històrics. Aquest criteri beneficia a l’administració central ja que, en el cas de l’administració local, que ha mantingut en els darrers anys aproximadament una participació d’un 12% en el conjunt de la despesa pública global, li correspondria un 7% si repartissin el 60% en funció del pes relatiu de la despesa de cada subsector. Per a les comunitats autònomes, en comptes d’un 13%, es podrien situar aproximadament sobre un 20%, si apliquéssim els mateixos criteris.

La Llei no preveu un criteri d’aplicació a l’ens local individual de l’objectiu sectorial. Per a l’ens local individual, mentre no hi hagi cap canvi normatiu, és aplicable únicament la restricció de deute del 110% sobre ingressos corrents liquidats prevista a la Llei d’hisendes locals i a les disposicions de les lleis de pressupostos generals de l’Estat. Per als ens locals té més sentit l’aplicació de l’objectiu de deute que no pas l’objectiu d’estabilitat pressupostària. No obstant això, seria convenient mantenir la situació que preveu la normativa actual, amb un objectiu sectorial en percentatge sobre el producte interior brut i un objectiu individual en percentatge sobre ingressos corrents liquidats. En funció de l’evolució del deute del conjunt del sector públic local es podrien efectuar ajustos en el nivell de deute sobre ingressos corrents establert en les lleis de pressupostos generals de l’Estat.

  • La regla de la despesa

A l’article 12 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, s’estableix que la variació de la despesa computable de l’administració central, de les comunitats autònomes i de les corporacions locals no pot superar la taxa de referència de creixement del producte interior brut de mitjà termini de l’economia espanyola. En l’acord del consell de ministres de 10 de juliol de 2015 s’estableix que aquesta taxa és d’un 1,8% el 2016, d’un 2,2% el 2017 i d’un 2,6% el 2018.

S’entén per despesa computable els usos no financers definits en termes del sistema europeu de comptes nacionals i regionals, exclosos els interessos del deute, la despesa no discrecional en prestacions per desocupació, la part de la despesa finançada amb fons finalistes procedents de la Unió Europea o d’altres administracions públiques i les transferències a les comunitats autònomes i a les corporacions locals vinculades als sistemes de finançament.

Un cop més no es té en compte l’especificitat del sector públic local, especialment en allò que fa referència a la discontinuïtat dels processos inversors al llarg del temps, atès que no s’exclou de la despesa computable la despesa d’inversió. Únicament s’exclou la despesa d’inversió finançada amb fons finalistes procedents de les administracions públiques. No es té en compte que els ens locals que es poden endeutar de forma puntual en un exercici, perquè el seu deute és inferior al 110% dels ingressos corrents, han de destinar aquest endeutament al finançament d’una despesa d’inversió que probablement superarà aquesta taxa de variació. Per tot l’exposat, entenem que per als ens locals té més sentit aplicar aquesta regla a la despesa corrent.

La hipòtesi implícita a la regla de la despesa és que els ingressos de l’administració corresponent augmenten a una taxa similar a la taxa de creixement del producte interior brut de mitjà termini. Aquest hipòtesi és molt discutible per a l’administració local i també en part per a l’autonòmica. La regla de la despesa té un caràcter marcadament macroeconòmic i produeix distorsions si s’aplica a nivell microeconòmic.

  1. La llei catalana de 2012

La Llei 6/2012, del 17 de maig, d’estabilitat pressupostària, en línia amb la llei estatal, tenia per objecte l’assoliment per la Generalitat de Catalunya dels objectius d’estabilitat pressupostària, en compliment de l’article 214 de l’Estatut, atenent el Tractat de funcionament de la Unió Europea, el protocol sobre el procediment aplicable en cas de dèficit excessiu i els altres acords i normes de la Unió Europea sobre aquest objecte. En teoria, la finalitat de la norma era preservar l’autonomia financera de la Generalitat de Catalunya però també es deia que es volia garantir, per mitjà de l’assoliment dels objectius de consolidació fiscal, la sostenibilitat econòmica. Per tant, es condicionava aquesta suposada autonomia financera al compliment de la normativa estatal i europea d’estabilitat pressupostària.

  1. Conclusions

Com s’ha dit abans, el model macroeconòmic que hi ha darrera la normativa d’estabilitat pressupostària és clar. Es limita la utilització del dèficit públic com a instrument de política econòmica pels suposats efectes negatius sobre els tipus d’interès i la inflació i no es té en compte que aquests efectes es produeixen quan s’abusa de la generació de dèficit però que aquesta política pot ser necessària, amb limitacions, en situacions de recessió. Es renuncia a la utilització de la política pressupostària amb un caràcter anticíclic. El marge que es deixa per l’efecte dels estabilitzadors automàtics (la reducció dels impostos sobre la renda i l’augment del subsidi d’atur i d’altres prestacions socials) és clarament insuficient en èpoques de profunda recessió, com hem viscut aquests darrers anys. És cert que els països més endeutats tenen poc marge per realitzar una política fiscal més expansiva, que hauria de centrar-se en la despesa d’inversió, però hi ha països menys endeutats a la Unió Europea que podrien realitzar aquesta política pressupostària, si s’abandonés aquest model macroeconòmic.

D’altra banda, la normativa estatal sobre estabilitat pressupostària, que preveu l’establiment d’objectius en termes macroeconòmics, no té en compte les especificitats del sector públic local integrat per un elevat nombre d’unitats institucionals. Especialment, cal tenir en compte els aspectes següents:

  • La discontinuïtat del procés inversor de l’administració local

A escala macroeconòmica i per a les grans administracions les previsions de la Llei d’estabilitat són plenament coherents amb els fonaments econòmics. A una escala reduïda la discontinuïtat dels processos inversors al llarg del temps fa impossible que es pugui reproduir el model macroeconòmic de forma simètrica sense més especificacions.

  • El fet que els ens locals no tenen funcions d’estabilització anticíclica

Les decisions de despesa corrent i d’inversió dels ens locals es prenen en el marc de la gestió dels serveis públics locals. Les decisions d’inversió no s’adopten per raons conjunturals.

  • La necessitat de diferenciar entre indicadors sectorials i individuals

Els problemes d’escala, les dificultats per traslladar els conceptes estadístics del SEC 2010 a la comptabilitat dels ens locals i les compensacions que es produeixen entre agents en alguns dels indicadors, com la capacitat o necessitat de finançament, fan necessari utilitzar indicadors diferents per al sector i per a l’ens individual. Això no és obstacle, com ja s’ha dit, per ajustar el nivell exigit de l’indicador individual en funció de l’evolució de l’indicador sectorial.

Per tot l’exposat, cal qüestionar aquest model tant pel que fa a la seva definició macroeconòmica com a l’aplicació a les administracions públiques territorials, de menor dimensió, i amb menor pes en les funcions d’estabilització anticíclica.

Barcelona, 18 d’abril de 2016

 

[1] A la disposició final primera de la Llei, relativa al títol competencial, es diu que aquesta Llei orgànica s’aprova en desplegament de l’article 135 de la Constitució.

[2] Aquesta Llei ha estat modificada parcialment per normes posteriors.